La sociedad anónima de economía mixta asocia capitales públicos y privados dentro de una misma estructura. En Francia, esta forma jurídica permite a las colectividades territoriales llevar a cabo proyectos de urbanismo, vivienda o servicios públicos, beneficiándose de la experiencia y financiación de accionistas privados. El marco legal impone una distribución precisa del capital entre socios públicos y privados, lo que distingue a la SEM de otras herramientas de intervención local.
Capital mixto y reglas de distribución entre accionistas públicos y privados
El mecanismo fundador de una SEM se basa en la composición de su capital. La o las colectividades territoriales accionistas deben poseer entre el 50 % y el 85 % de las acciones. El saldo corresponde a al menos un accionista privado, que puede ser una empresa, una entidad financiera o incluso otra SEM.
Este rango no es casual. El umbral del 50 % garantiza el control público sobre las decisiones estratégicas: elección de proyectos, orientaciones presupuestarias, política tarifaria. El límite del 85 %, fijado por la ley del 2 de enero de 2002, obliga a mantener una participación privada significativa. El accionista privado aporta fondos propios, pero también competencias técnicas o una capacidad de explotación que la colectividad no siempre posee internamente.
Para profundizar en la definición de la sociedad anónima de economía mixta, es importante recordar que esta doble participación condiciona toda la gobernanza: ni puramente pública, ni puramente privada.
Forma jurídica de la SEM y aplicación del derecho de sociedades
La SEM es ante todo una sociedad anónima regida por el código de comercio. Dispone de un consejo de administración (o de un directorio y un consejo de supervisión), nombra un dirigente ejecutivo y publica cuentas anuales certificadas. Se requieren al menos siete socios para su constitución.
Esta sujeción al derecho común de sociedades tiene una consecuencia directa: la SEM está expuesta a las mismas obligaciones contables, fiscales y sociales que cualquier SA. Paga el impuesto sobre sociedades, contrata bajo derecho privado y puede ser sometida a un procedimiento de reestructuración judicial en caso de incumplimiento.
El régimen jurídico de las SEML (sociedades de economía mixta locales) está codificado en los artículos L.1521-1 a L.1525-3 del código general de las colectividades territoriales. Estas disposiciones regulan los apoyos financieros que las colectividades pueden otorgar, las reglas de control y las modalidades de intervención. El derecho aplicable superpone, por tanto, el código de comercio y el CGCT, creando un marco híbrido que los electos y los socios privados deben dominar antes de cualquier creación.
Ámbito de actividad de las sociedades de economía mixta locales
Las SEML intervienen históricamente en la planificación urbana, la construcción de viviendas sociales y la gestión de servicios públicos locales (transporte, agua, estacionamiento, equipamientos culturales o turísticos). Su ámbito de actividad se ha ampliado progresivamente.
- La planificación de zonas de actividad y la rehabilitación de terrenos industriales, con adquisición de terrenos por períodos largos, a veces del orden de diez a veinte años, el tiempo que los proyectos de descontaminación o recalificación se materialicen.
- La producción de energía renovable, donde la SEM permite asociar operadores energéticos privados mientras mantiene un anclaje territorial público.
- La explotación de redes de calefacción, de aparcamientos o de centros acuáticos, actividades que combinan la misión de servicio público y la lógica de equilibrio financiero.
Las SEM se han convertido en estructuras de gestión de riesgo de terrenos a largo plazo, especialmente en el marco de la ley de Clima y Resiliencia que impone la sobriedad territorial a las colectividades. La adquisición paciente de terrenos, antes marginal, constituye ahora una parte significativa de su actividad.
SEM, SPL o SEMOP: arbitraje entre tres formas de economía mixta
Desde 2006 y 2010, las colectividades disponen de otros dos vehículos jurídicos: la sociedad pública local (SPL) y la sociedad de economía mixta de operación única (SEMOP). Comprender la SEM implica situarla en relación con estas alternativas.
La SPL es propiedad al 100 % de actores públicos. Se beneficia de una relación denominada “in house” con sus accionistas, lo que le permite recibir contratos sin concurso previo. A cambio, no es posible ningún co-inversión privada, lo que limita el efecto de palanca financiera.
La SEMOP, creada para un proyecto único y un plazo determinado, asocia a una colectividad con un operador económico seleccionado mediante licitación. Se disuelve al final de la operación.
- La SEM ofrece la flexibilidad del capital mixto y la posibilidad de intervenir en varias operaciones simultáneamente, pero sus prestaciones deben estar sujetas a las reglas de competencia del derecho de contratación pública.
- La SPL es adecuada para las colectividades que desean mantener un control total sin un socio privado, a costa de una inversión pública más pesada.
- La SEMOP responde a una necesidad puntual, con una distribución de riesgo enmarcada por un contrato único.
La elección entre estas tres formas depende del nivel de riesgo financiero aceptado y de la voluntad de asociar o no a un socio privado. En los proyectos de transición energética, por ejemplo, la SEM sigue siendo privilegiada cuando la colectividad desea mutualizar la inversión con un operador especializado mientras conserva la mayoría decisional.
Control y gobernanza de las colectividades territoriales en una SEML
La colectividad accionista mayoritaria forma parte del consejo de administración y ejerce un peso proporcional a su participación. Los representantes elegidos votan las orientaciones estratégicas, aprueban las cuentas y designan al dirigente.
Un auditor certifica los estados financieros. Las cámaras regionales de cuentas pueden controlar la gestión de la SEML, en particular los apoyos financieros (subvenciones, anticipos, garantías de préstamo) otorgados por las colectividades accionistas. Estos apoyos están regulados por el CGCT para evitar que la SEM se convierta en un vector de riesgo presupuestario para la colectividad.
La doble tutela, derecho comercial y derecho de las colectividades territoriales, impone una transparencia reforzada. Las deliberaciones de las asambleas locales que autorizan la creación o participación en una SEM son públicas, y los electos administradores asumen su responsabilidad personal en las mismas condiciones que cualquier administrador de sociedad anónima.
La SEM sigue siendo una herramienta de derecho privado al servicio del interés general. Su solidez se basa en el equilibrio entre el control democrático ejercido por los electos y la disciplina financiera impuesta por el código de comercio. Cuando este equilibrio se degrada, ya sea por falta de seguimiento o por exceso de apoyos públicos no regulados, la estructura pierde precisamente lo que justifica su existencia mixta.
