A sociedade anônima de economia mista associa capitais públicos e capitais privados dentro de uma mesma estrutura. Na França, essa forma jurídica permite que as coletividades territoriais conduzam projetos de urbanização, habitação ou serviços públicos, enquanto se beneficiam da expertise e do financiamento de acionistas privados. O quadro legal impõe uma distribuição precisa do capital entre parceiros públicos e privados, o que distingue a SEM de outras ferramentas de intervenção local.
Capital misto e regras de distribuição entre acionistas públicos e privados
O mecanismo fundador de uma SEM repousa sobre a composição de seu capital. A ou as coletividades territoriais acionistas devem deter entre 50% e 85% das ações. O saldo pertence a pelo menos um acionista privado, que pode ser uma empresa, um estabelecimento financeiro ou até mesmo outra SEM.
Essa faixa não é irrelevante. O piso de 50% garante o controle público sobre as decisões estratégicas: escolha dos projetos, orientações orçamentárias, política tarifária. O teto de 85%, fixado pela lei de 2 de janeiro de 2002, obriga a manter uma participação privada significativa. O acionista privado aporta recursos próprios, mas também competências técnicas ou uma capacidade de exploração que a coletividade nem sempre possui internamente.
Para aprofundar a definição da sociedade anônima de economia mista, é importante lembrar que essa dupla participação condiciona toda a governança: nem puramente pública, nem puramente privada.
Forma jurídica da SEM e aplicação do direito das sociedades
A SEM é antes de tudo uma sociedade anônima regida pelo código comercial. Ela possui um conselho de administração (ou um diretório e um conselho de supervisão), nomeia um dirigente executivo e publica contas anuais auditadas. Sete sócios no mínimo são necessários para sua constituição.
Essa submissão ao direito comum das sociedades tem uma consequência direta: a SEM está sujeita às mesmas obrigações contábeis, fiscais e sociais que qualquer SA. Ela paga imposto sobre as sociedades, contrata sob contrato de direito privado e pode ser colocada em recuperação judicial em caso de falência.
O regime jurídico das SEML (sociedades de economia mista locais) está codificado nos artigos L.1521-1 a L.1525-3 do código geral das coletividades territoriais. Essas disposições regulamentam os apoios financeiros que as coletividades podem conceder, as regras de controle e as modalidades de intervenção. O direito aplicável sobrepõe, portanto, código comercial e CGCT, criando um quadro híbrido que os eleitos e os parceiros privados devem dominar antes de qualquer criação.
Campo de atividade das sociedades de economia mista locais
As SEML atuam historicamente na urbanização, na construção de habitações sociais e na gestão de serviços públicos locais (transportes, água, estacionamento, equipamentos culturais ou turísticos). Seu escopo de atividade foi gradualmente ampliado.
- A urbanização de zonas de atividade e a reabilitação de áreas industriais, com aquisição de terrenos por longos períodos, às vezes na ordem de dez a vinte anos, o tempo necessário para que os projetos de despoluição ou requalificação sejam concluídos.
- A produção de energia renovável, onde a SEM permite associar operadores energéticos privados enquanto mantém um ancoragem territorial pública.
- A exploração de redes de aquecimento, de parques de estacionamento ou de centros aquáticos, atividades que combinam missão de serviço público e lógica de equilíbrio financeiro.
As SEM tornaram-se estruturas de gestão de risco fundiário de longo prazo, especialmente no âmbito da lei Clima e Resiliência, que impõe a sobriedade fundiária às coletividades. A aquisição paciente de terrenos, antes marginal, agora constitui uma parte significativa de sua atividade.
SEM, SPL ou SEMOP: arbitragem entre três formas de economia mista
Desde 2006 e 2010, as coletividades dispõem de dois outros veículos jurídicos: a sociedade pública local (SPL) e a sociedade de economia mista de operação única (SEMOP). Compreender a SEM implica situá-la em relação a essas alternativas.
A SPL é detida 100% por atores públicos. Ela se beneficia de uma relação chamada “in house” com seus acionistas, o que lhe permite receber contratos sem concorrência prévia. Em contrapartida, nenhum co-investimento privado é possível, o que limita o efeito de alavancagem financeira.
A SEMOP, criada para um projeto único e um prazo determinado, associa uma coletividade a um operador econômico selecionado por meio de licitação. Ela se dissolve ao final da operação.
- A SEM oferece a flexibilidade do capital misto e a possibilidade de intervir em várias operações simultaneamente, mas suas prestações devem estar sujeitas às regras de concorrência do direito dos mercados públicos.
- A SPL é adequada para coletividades que desejam manter um controle total sem parceiro privado, ao custo de um investimento público mais pesado.
- A SEMOP atende a uma necessidade pontual, com uma partilha de risco definida por um contrato único.
A escolha entre essas três formas depende do nível de risco financeiro aceito e da vontade de associar ou não um parceiro privado. Em projetos de transição energética, por exemplo, a SEM continua sendo privilegiada quando a coletividade deseja mutualizar o investimento com um operador especializado, mantendo a maioria decisional.
Controle e governança das coletividades territoriais em uma SEML
A coletividade acionista majoritária ocupa um assento no conselho de administração e exerce um peso proporcional à sua participação. Os representantes eleitos votam as orientações estratégicas, aprovam as contas e designam o dirigente.
Um auditor certifica os estados financeiros. As câmaras regionais de contas podem controlar a gestão da SEML, especialmente os apoios financeiros (subvenções, adiantamentos, garantias de empréstimos) concedidos pelas coletividades acionistas. Esses apoios são regulamentados pelo CGCT para evitar que a SEM se torne um vetor de risco orçamentário para a coletividade.
A dupla tutela, direito comercial e direito das coletividades territoriais, impõe uma transparência reforçada. As deliberações das assembleias locais autorizando a criação ou a participação em uma SEM são públicas, e os eleitos administradores assumem sua responsabilidade pessoal nas mesmas condições que qualquer administrador de sociedade anônima.
A SEM continua sendo uma ferramenta de direito privado a serviço do interesse geral. Sua solidez repousa sobre o equilíbrio entre o controle democrático exercido pelos eleitos e a disciplina financeira imposta pelo código comercial. Quando esse equilíbrio se degrada, por falta de acompanhamento ou por excesso de apoios públicos não regulamentados, a estrutura perde precisamente o que justifica sua existência mista.
