De naamloze vennootschap voor gemengd economisch beheer combineert publieke en private kapitaal binnen dezelfde structuur. In Frankrijk stelt deze juridische vorm lokale overheden in staat om projecten voor stadsontwikkeling, huisvesting of openbare diensten te realiseren, terwijl ze profiteren van de expertise en financiering van private aandeelhouders. Het wettelijke kader vereist een nauwkeurige verdeling van het kapitaal tussen publieke en private partners, wat de SEM onderscheidt van andere instrumenten voor lokale interventie.
Gemengd kapitaal en regels voor de verdeling tussen publieke en private aandeelhouders
Het oprichtingsmechanisme van een SEM is gebaseerd op de samenstelling van haar kapitaal. De lokale overheden die aandeelhouder zijn, moeten tussen 50 % en 85 % van de aandelen bezitten. Het resterende deel komt toe aan ten minste één private aandeelhouder, die een bedrijf, een financiële instelling of zelfs een andere SEM kan zijn.
Deze bandbreedte is niet toevallig. De ondergrens van 50 % garandeert de publieke controle over strategische beslissingen: keuze van projecten, budgettaire richtingen, prijsbeleid. De bovengrens van 85 %, vastgesteld door de wet van 2 januari 2002, verplicht tot het handhaven van een significante private participatie. De private aandeelhouder brengt eigen middelen in, maar ook technische vaardigheden of exploitatiecapaciteit die de gemeente niet altijd intern heeft.
Om de definitie van de naamloze vennootschap voor gemengd economisch beheer verder te verduidelijken, moet worden opgemerkt dat deze dubbele participatie de hele governance bepaalt: noch puur publiek, noch puur privé.
Juridische vorm van de SEM en toepassing van het vennootschapsrecht
De SEM is vooral een naamloze vennootschap die wordt beheerst door het handelsrecht. Ze heeft een raad van bestuur (of een directie en een toezichthoudende raad), benoemt een uitvoerend directeur en publiceert gecertificeerde jaarrekeningen. Minimaal zeven aandeelhouders zijn vereist voor de oprichting.
Deze onderwerping aan het algemene vennootschapsrecht heeft een directe consequentie: de SEM is onderworpen aan dezelfde boekhoudkundige, fiscale en sociale verplichtingen als elke andere NV. Ze betaalt vennootschapsbelasting, werft aan onder privaatrechtelijke contracten en kan in faillissement worden geplaatst in geval van betalingsonmacht.
Het juridische regime van de SEML (lokale gemengde vennootschappen) is gecodificeerd in de artikelen L.1521-1 tot L.1525-3 van de algemene code van lokale overheden. Deze bepalingen regelen de financiële bijdragen die gemeenten kunnen verlenen, de controleregels en de modaliteiten van interventie. Het toepasselijke recht superposeert dus het handelsrecht en de CGCT, waardoor een hybride kader ontstaat dat de gekozen en private partners moeten beheersen voordat ze tot oprichting overgaan.
Activiteitsgebied van lokale gemengde vennootschappen
De SEML’s zijn historisch actief in stadsontwikkeling, de bouw van sociale woningen en het beheer van lokale openbare diensten (vervoer, water, parkeren, culturele of toeristische voorzieningen). Hun werkgebied is geleidelijk uitgebreid.
- De ontwikkeling van bedrijventerreinen en de rehabilitatie van industriële braakliggende terreinen, met lange termijn grondportefeuille, soms van tien tot twintig jaar, totdat de projecten voor sanering of herkwalificatie zijn afgerond.
- De productie van hernieuwbare energie, waarbij de SEM het mogelijk maakt om private energie-operators te associëren terwijl ze een publieke territoriale verankering behoudt.
- De exploitatie van warmtenetwerken, parkeerparken of zwemcentra, activiteiten die een combinatie zijn van publieke dienstverleningsmissie en financiële evenwichtslogica.
De SEM’s zijn uitgegroeid tot structuren voor langetermijnrisicobeheer van onroerend goed, met name in het kader van de Klimaat- en Resilientiewet die gemeenten verplicht tot grondbesparing. Het geduldige beheer van terreinen, dat vroeger marginaal was, vormt nu een significante deel van hun activiteiten.
SEM, SPL of SEMOP: afweging tussen drie vormen van gemengd economisch beheer
Sinds 2006 en 2010 hebben gemeenten twee andere juridische voertuigen: de lokale publieke vennootschap (SPL) en de gemengde vennootschap voor een unieke operatie (SEMOP). Het begrijpen van de SEM houdt in dat ze in relatie tot deze alternatieven wordt geplaatst.
De SPL is voor 100 % in handen van publieke actoren. Ze profiteert van een zogenaamde “in-house” relatie met haar aandeelhouders, wat haar in staat stelt om contracten te ontvangen zonder voorafgaande aanbesteding. In ruil daarvoor is er geen co-investering door de private sector mogelijk, wat het financiële hefboomeffect beperkt.
De SEMOP, opgericht voor een uniek project en een bepaalde duur, koppelt een gemeente aan een economische operator die is geselecteerd via een aanbesteding. Ze wordt ontbonden aan het einde van de operatie.
- De SEM biedt de flexibiliteit van gemengd kapitaal en de mogelijkheid om op meerdere gelijktijdige operaties in te grijpen, maar haar prestaties moeten onderworpen zijn aan de concurrentieregels van het aanbestedingsrecht.
- De SPL is geschikt voor gemeenten die volledige controle willen behouden zonder private partner, ten koste van een zwaardere publieke investering.
- De SEMOP voldoet aan een tijdelijke behoefte, met een risicospreiding die is vastgelegd in een unieke overeenkomst.
De keuze tussen deze drie vormen hangt af van het aanvaarde financiële risico en de wens om al dan niet een private partner te betrekken. In projecten voor energietransitie, bijvoorbeeld, blijft de SEM de voorkeur genieten wanneer de gemeente de investering wil delen met een gespecialiseerde operator, terwijl ze de beslissingsmajoriteit behoudt.
Controle en governance van lokale overheden in een SEML
De meerderheidsaandeelhouder zit in de raad van bestuur en oefent daar een gewicht uit dat evenredig is aan zijn deelname. De gekozen vertegenwoordigers stemmen over de strategische richtingen, keuren de rekeningen goed en benoemen de directeur.
Een accountant certificeert de financiële staten. De regionale rekenkamers kunnen het beheer van de SEML controleren, in het bijzonder de financiële bijdragen (subsidies, voorschotten, leninggaranties) die door de aandeelhoudende gemeenten zijn verleend. Deze bijdragen worden gereguleerd door de CGCT om te voorkomen dat de SEM een bron van budgetrisico voor de gemeente wordt.
De dubbele toezicht, handelsrecht en recht van lokale overheden, vereist een versterkte transparantie. De besluiten van de lokale vergaderingen die de oprichting of deelname aan een SEM goedkeuren, zijn openbaar, en de gekozen bestuurders dragen hun persoonlijke verantwoordelijkheid onder dezelfde voorwaarden als elke andere bestuurder van een naamloze vennootschap.
De SEM blijft een privaatrechtelijk instrument ten dienste van het algemeen belang. Haar soliditeit berust op de balans tussen de democratische controle uitgeoefend door de gekozenen en de financiële discipline opgelegd door het handelsrecht. Wanneer deze balans verstoord raakt, door gebrek aan toezicht of door een teveel aan niet gereguleerde publieke bijdragen, verliest de structuur precies wat haar gemengde bestaan rechtvaardigt.
