La società per azioni di economia mista associa capitali pubblici e capitali privati all’interno di una stessa struttura. In Francia, questa forma giuridica consente alle collettività territoriali di realizzare progetti di sviluppo, di edilizia abitativa o di servizi pubblici, beneficiando al contempo dell’expertise e del finanziamento di azionisti privati. Il quadro legale impone una ripartizione precisa del capitale tra partner pubblici e privati, il che distingue la SEM dagli altri strumenti di intervento locale.
Capitale misto e regole di ripartizione tra azionisti pubblici e privati
Il meccanismo fondante di una SEM si basa sulla composizione del suo capitale. La o le collettività territoriali azioniste devono detenere tra il 50 % e l’85 % delle quote. Il saldo spetta ad almeno un azionista privato, che può essere un’impresa, un ente finanziario o anche un’altra SEM.
Questa fascia non è casuale. Il limite inferiore del 50 % garantisce il controllo pubblico sulle decisioni strategiche: scelta dei progetti, orientamenti di bilancio, politica tariffaria. Il limite superiore dell’85 %, fissato dalla legge del 2 gennaio 2002, obbliga a mantenere una partecipazione privata significativa. L’azionista privato apporta fondi propri, ma anche competenze tecniche o capacità operative che la collettività non possiede sempre internamente.
Per approfondire la definizione della società per azioni di economia mista, è importante ricordare che questa doppia partecipazione condiziona tutta la governance: né puramente pubblica, né puramente privata.
Forma giuridica della SEM e applicazione del diritto delle società
La SEM è innanzitutto una società per azioni regolata dal codice di commercio. Essa dispone di un consiglio di amministrazione (o di un direttivo e di un consiglio di sorveglianza), nomina un dirigente esecutivo e pubblica bilanci annuali certificati. Sono richiesti almeno sette soci per la sua costituzione.
Questa sottomissione al diritto comune delle società ha una conseguenza diretta: la SEM è soggetta agli stessi obblighi contabili, fiscali e sociali di qualsiasi SA. Essa paga l’imposta sulle società, assume personale con contratto di diritto privato e può essere posta in amministrazione controllata in caso di insolvenza.
Il regime giuridico delle SEML (società di economia mista locali) è codificato negli articoli L.1521-1 a L.1525-3 del codice generale delle collettività territoriali. Queste disposizioni regolano i contributi finanziari che le collettività possono concedere, le regole di controllo e le modalità di intervento. Il diritto applicabile sovrappone quindi codice di commercio e CGCT, creando un quadro ibrido che gli eletti e i partner privati devono padroneggiare prima di qualsiasi creazione.
Campo di attività delle società di economia mista locali
Le SEML intervengono storicamente nello sviluppo urbano, nella costruzione di alloggi sociali e nella gestione di servizi pubblici locali (trasporti, acqua, parcheggi, attrezzature culturali o turistiche). Il loro ambito di attività si è progressivamente ampliato.
- Lo sviluppo di aree di attività e la riqualificazione di aree industriali dismesse, con acquisizione di terreni per periodi lunghi, a volte dell’ordine di dieci a venti anni, il tempo necessario affinché i progetti di bonifica o di riqualificazione si concretizzino.
- La produzione di energia rinnovabile, dove la SEM consente di associare operatori energetici privati mantenendo un radicamento territoriale pubblico.
- Lo sfruttamento di reti di teleriscaldamento, di parcheggi o di centri acquatici, attività che combinano missione di servizio pubblico e logica di equilibrio finanziario.
Le SEM sono diventate strutture di gestione del rischio fondiario a lungo termine, in particolare nel quadro della legge Clima e Resilienza che impone la sobrietà fondiaria alle collettività. L’acquisizione paziente di terreni, un tempo marginale, costituisce ora una parte significativa della loro attività.
SEM, SPL o SEMOP: arbitraggio tra tre forme di economia mista
Dal 2006 e 2010, le collettività dispongono di due ulteriori veicoli giuridici: la società pubblica locale (SPL) e la società di economia mista a operazione unica (SEMOP). Comprendere la SEM implica collocarla rispetto a queste alternative.
La SPL è detenuta al 100 % da attori pubblici. Essa beneficia di una relazione detta “in house” con i suoi azionisti, il che le consente di ricevere contratti senza gara preventiva. In cambio, nessun co-investimento privato è possibile, il che limita l’effetto leva finanziario.
La SEMOP, creata per un progetto unico e una durata determinata, associa una collettività a un operatore economico selezionato tramite gara. Essa si scioglie al termine dell’operazione.
- La SEM offre la flessibilità del capitale misto e la possibilità di intervenire su più operazioni simultaneamente, ma le sue prestazioni devono essere soggette alle regole di concorrenza del diritto degli appalti pubblici.
- La SPL è adatta alle collettività che desiderano mantenere un controllo totale senza partner privati, a costo di un investimento pubblico più oneroso.
- La SEMOP risponde a un bisogno puntuale, con una condivisione del rischio regolata da un contratto unico.
La scelta tra queste tre forme dipende dal livello di rischio finanziario accettato e dalla volontà di associare o meno un partner privato. Nei progetti di transizione energetica, ad esempio, la SEM rimane privilegiata quando la collettività desidera mutualizzare l’investimento con un operatore specializzato mantenendo al contempo la maggioranza decisionale.
Controllo e governance delle collettività territoriali in una SEML
La collettività azionista di maggioranza siede nel consiglio di amministrazione e vi esercita un peso proporzionale alla sua partecipazione. I rappresentanti eletti votano le orientazioni strategiche, approvano i bilanci e designano il dirigente.
Un revisore dei conti certifica i bilanci finanziari. Le camere regionali dei conti possono controllare la gestione della SEML, in particolare i contributi finanziari (sovvenzioni, anticipi, garanzie di prestito) concessi dalle collettività azioniste. Questi contributi sono regolati dal CGCT per evitare che la SEM diventi un vettore di rischio di bilancio per la collettività.
La doppia tutela, diritto commerciale e diritto delle collettività territoriali, impone una trasparenza rafforzata. Le delibere delle assemblee locali che autorizzano la creazione o la partecipazione a una SEM sono pubbliche, e gli eletti amministratori si assumono la loro responsabilità personale nelle stesse condizioni di qualsiasi amministratore di società per azioni.
La SEM rimane uno strumento di diritto privato al servizio dell’interesse generale. La sua solidità si basa sull’equilibrio tra il controllo democratico esercitato dagli eletti e la disciplina finanziaria imposta dal codice di commercio. Quando questo equilibrio si degrada, per mancanza di monitoraggio o per eccesso di contributi pubblici non regolati, la struttura perde precisamente ciò che giustifica la sua esistenza mista.
